食品安全立法：能否守护餐桌安全

      食品从田间地头到百姓餐桌，构成一个复杂链条，生产、加工、储藏、运输、销售的任何一个环节出现问题，都可能酿成食品安全事故。一端是成千上万的农民、企业，一端是13亿人的餐桌，食品安全事关重大，又极难监管。

       但消费者对“安全餐桌”的强烈渴望，催动着立法者的脚步。2月28日，《食品安全法》终获通过，并将于6月1日起实施，一套更加健全的食品安全监管体系悄然临近。

      从菜园坝水果批发市场个别人用“乙烯利”催熟青香蕉，到蔬菜检测的“偷工减料”，再到黑米生产标准的缺失……

      连日来，本报记者就市民餐桌安全的调查，揭开了食品安全问题的冰山一角。

     “重庆食品安全领域存在的问题，只是全国的一个缩影。”西南大学食品科学学院院长、中国畜产品加工研究会副会长李洪军说，民以食为天，百姓生活离不开餐桌，但餐桌安全现状，尚无法让老百姓完全满意。

     近年来，南京冠生园旧馅月饼、有毒多宝鱼、“苏丹红”、三聚氰胺等食品安全事故的接连发生，让全国老百姓深感切肤之痛，对加强食品安全监管的期待之热切，可想而知。

     2月28日，跨越两届人大、历经四次审议的《食品安全法》终获通过，这部法律长达十章104条，李洪军认为：“这标志着中国食品安全监管体系的一次重大变革，老百姓的餐桌会越来越安全。”

      安全事故缘何频发

      食品安全问题，仿佛是一个久治不愈的顽症。2005年至今，“苏丹红”、福寿螺、瘦肉精、三聚氰胺等名词，折磨着人们的神经，让不少人发出“吃什么才安全”的追问。

     今年2月中旬，卫生部发布的一组统计数据，显示出加强食品安全监管的紧迫性。这组数据显示，2008年，卫生部通过网络直报系统共收到全国食物中毒报告431起，中毒13095人。其中，动物性食品和化学性食物中毒是主要原因。

    “食品安全，一端连接着成千上万的农民和企业，一端是13亿人的餐桌，绝不能掉以轻心。”李洪军说，食品从田间地头到百姓餐桌，要经历种植收获、生产加工、运输销售很多环节，任何一个环节出现问题，都可能酿成食品安全事故。

     李洪军调查发现，“仅生产一个环节，就暗藏不少猫腻。”

     比如，一些早餐点、食品生产厂家卫生条件差，不严格按照工艺要求操作，微生物杀灭不完全，可能导致食品残留病原微生物或在生产、储藏过程中发生微生物腐败。经营者滥用食品添加剂和非法添加物，造成食品安全隐患，三鹿奶粉违法添加三聚氰胺，就是在此环节上出了问题。

    “当消费者选择一种食品时，他看到的往往是光鲜的产品本身，生产加工环节的状况却无从知晓。”重庆医科大学营养保健所高级工程师赵劲梅说，在市场经济条件下，生产者往往会尽量压低食品生产加工环节的成本，甚至不惜“偷工减料”。此时，政府行政监管的重要性便凸显出来，“管不住商家的手脚，食品安全就无法保障。”

     对食品安全监管的现状，李洪军认为，从田间到餐桌的整个链条，是多个部门在分段监管，但各个监管环节存在沟通不畅、衔接不够的问题。“在监管执法中相关部门存在有利就抢、无利就让的倾向，不仅造成执法冲突，还可能出现执法‘真空’。于是，一条看似完整的监管链条上，却出现了不少缺环。”

      他举例说，一个早餐管理就涉及多个部门，但由于早餐点多，管理难度大，成本高，监管往往处于“半真空”状态。

     发人深省的“三鹿事件”也是如此：奶场由农业部门管，生产企业由质监部门管，但偏偏作为收购环节的奶站成了无人监管的盲区，给不法商家以可乘之机。

    “监管标准的不完善，更增加了问题的严重性。”中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波说，无规矩不成方圆，管好食品安全，首先要有一套严谨的标准体系，但现实情况是，我国食品安全的标准不统一、不完善，而现有的一些标准又存在相互矛盾之处。

     如去年我国部分地区陆续发现二氧化硫残留超标的黄花菜，销量随后急剧下降，菜农及加工企业因此遭受重大损失。调查过程却让有关部门颇为伤神：《食品添加剂使用卫生标准》明确黄花菜不属于“干菜”，不得使用硫磺等漂白剂，因此不能有二氧化硫残留；而质监、农业部门的标准中规定“干菜”包括黄花菜，且明确二氧化硫的残留限量是每公斤0.1克。

     有关资料显示，我国同一类食品国标、行标相互重复的情况也比较突出。小小一个苹果，既有国家标准，又有农业部颁布的无公害标准、绿色标准、苹果外观等级标准，还有原商业部颁布的苹果销售质量标准。仅月饼一类产品也有4个行业标准，让企业无所适从。

　　食品安全立法对症下药

     在此语境下，《食品安全法》甫一审议通过，就被13亿消费者寄予厚望。

     曾多次参加新法讨论的罗云波，熟知立法过程和内容。

    “首要的是理顺监管体制，改变‘多龙治水’带来的监管部门权责不明，究责不力。”罗云波称，《食品安全法》强调对食品从生产加工到销售环节全程无缝监管，并明确了农业、质监、工商、食品药品监督管理、卫生等部门的职责。

     新监管体制一方面强调“多龙治水”、分段监管的监管体系，做到分工负责，职责明晰。另一方面，更强调信息共享，权威高效，建立全方位、24小时全天候、覆盖各种食品生产加工、流通和消费环节的执法监管合作机制。

     此外，国务院还将下设一个地位“超然”的机构———全国食品安全委员会，除协调各监管部门外，还对监管者进行监管，防止监管者不作为或乱作为。

     这将是一套全方位、全天候的监管体系。首次引进风险监测与评估机制，将食品安全评价由“事后”提至“事前”，便是明证。

     重庆市质监局食品处处长郑永红称，今后，质监部门在获知有关食品安全风险信息后，必须向卫生部门通报，同时向其提出风险评估的建议。而一旦得出的评估结论是“不安全”，质监部门也将在第一时间采取措施，确保问题食品停止生产经营，并告知消费者停止使用。

      事后的处置也将更加完善。

    《食品安全法》规定，食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。

     商家一旦顶风作案，违法成本则大大提高。按现行法律，食品出现问题时罚款是货值的3倍，《食品安全法》将之提高到了10倍。

    “重罚的目的是警示，以此提高造假者的造假成本和风险，逼着他们在严肃的法律面前自律。”罗云波说，食品安全离不开企业自律，但食品生产者只是一个市场经济主体，本能地追求利益最大化，光靠其自我约束远远不够。

     此外，《食品安全法》还专门强调对食品安全标准的完善与管理，其内容多达9项，更明确细致地规定，食品安全标准统一为国家标准。郑永红说：“为杜绝标准不统一、管理混乱的情况再次发生，地方政府对标准的管理也归口到质监和卫生两个部门。”

　　离“安全餐桌”还有多远

     无可否认，《食品安全法》的贯彻执行，将提升百姓餐桌的安全性。但罗云波也提醒，仅靠一部法律的出台和国务院食品安全委员会的设立，尚不能彻底解决中国的食品安全问题。

    “拿监管来说，也不是包治一切的解药，只要加大‘剂量’，就必然药到病除。”罗云波担心，加强监管之后，权力寻租的空间反而更大。“如果无法杜绝权力寻租，对食品经营者而言，仅是付出更多应付监管的成本而已。”

     李洪军也赞同这一观点，“在出台《食品安全法》之后，食品安全监管还有很长的路要走。”

    “首先要做的是，全民食品安全意识的提高。”他说，要实现“餐桌零事故”，自然少不了提高全民素质。只有从诚信、公德教育入手，加强社会信用、企业信用和个人信用的建设，教育和惩罚双管齐下，形成诚实、诚信的社会氛围，食品安全问题才能从根本上得到解决。

     另外一项重要工作是，建立并完善新的食品安全监管体系，其间仍存在不小的难度。

    “面对全国多达2.5亿的分散小农户，如何把他们有效地组织起来，监管起来，这是个大难题”，罗云波说，由于农民接受教育的程度较低，在规范生产、标准生产等方面能力不足，很容易导致农药的误用和超标，让食品在源头上受到污染。他认为，在《食品安全法》实施后，应该针对食品原料提供者———农户，制定完善相关监管办法。

     食品加工企业的准入标准也需要完善。李洪军注意到，目前。我国食品产业的根本现状是小企业众多，产业链交叉繁杂难以追溯。这两点加大了监管的成本。因此，建设完善的监管体系，还需要考虑加大市场上食品检测认证机构的数量与规模，以充分与被监管企业群体对接。

     李洪军说：“为了保证《食品安全法》的有效实施，还百姓餐桌安全，国家和地方都应该制定相关的实施条例和细则，唯有如此，新的监管体制才能得以执行。”

    （记者 胡顺涛 实习生 廖晓兰）
      ■专家访谈

     重庆日报：2005年，“苏丹红”事件席卷全国，今年，“三聚氰胺”事件又牢牢刻进了人们的脑海。食品安全事故频频发生，让公众不断发出疑问：“什么东西还可以吃？”在你看来，我国的食品安全现状到底怎么样？

     罗云波：我国的食品安全状况，很难用一两句话来描述。但我觉得目前的基本消费安全还是有保障的。为什么大家还是感觉食品很不安全呢？是因为现在经济发展起来了，大家想吃得更好一些，更科学一些，更有营养一些，对食品安全的关注度自然也大大提高。

     当然，近年来一系列食品安全事故的发生，增加了人们对食品安全问题的担忧。

     重庆日报：跨越两届人大、历经四次审议后，《食品安全法》终获通过，社会各界对这部法律寄予了极高的期待。你认为，《食品安全法》的实施能在多大程度上解决目前的食品安全问题？

     罗云波：不可否认，《食品安全法》的出台是食品安全监管的一大进步，将大大提升百姓餐桌的安全性。但尚不能解决所有问题。

     就像当年的《食品卫生法》并不能保证食品的当然“卫生”一样，今天的《食品安全法》也并不能保证食品的当然“安全”。食品安全还在立法之外。

     重庆日报：为什么？你的意思是说，中国食品安全还有很长的路要走？

     罗云波：是的。以《食品安全法》的一大亮点———全程的无缝衔接式监管制度来说，加强食品安全领域的监管，势必强化并扩大相关部门的行政权力。但是，如果不相应强化监管部门的责任，就很难杜绝监管缺位或越位，以及权力寻租。

     这就不仅仅是一个食品安全监管的问题，还涉及到反腐倡廉等方面的问题了。可以说，食品安全监管是一项系统工程，需要考虑多方面因素，动员各方面力量。

      重庆日报：那么，要保证《食品安全法》得到有效执行，中央和地方政府需要做什么工作？

      罗云波：一方面，国务院食品安全委员会应尽快成立，并有“超然”的地位和权力，在协调和监督问责上有所作为。同时，中央和地方都应该制定相关的实施条例和细则。

      其中，食品安全风险的评估最为重要。从目前的状况看，单靠农业、工商、质监、卫生、食品药品监督管理等5个部门来评估肯定不够，还需要由医学、食品、营养专业的人组成专家委员会，大家共同确定食品有没有问题，是配方上有问题，还是添加剂有问题。如此一来，才能决定食品要不要召回。否则，风险评估会流于形式，对保障餐桌安全没有实质意义。

     重庆日报：如何理解国务院食品安全委员会要具有“超然”的地位和权力？

     罗云波：也就是要具有很高的权威，能够统管协调各个监管部门。

     从国外经验来看，但凡食品安全监管到位的地方，都有高度集中的管理机构。在加拿大，实行单一部门管理食品安全；也有实行多部门制的，如美国，但美国也有一个叫美国总统食品委员会的机构。这个委员会的职责是，平时研究国家食品安全战略，一旦发生食品安全事故，它负责分清责任主体，及时出面协调解决。

     重庆日报：《食品安全法》离实施已经不到３个月，你认为，在新的食品安全监管体系中，最难设计的领域是什么？

     罗云波：一个是如何组织监管2.5亿的分散小农户，其路径是通过适当手段，推动农业产业化经营和现代农业发展，并完善相关监管手段；另一方面是社会信用与企业责任的重塑。

     就后一点，我想多说一些。从某种意义上来说，安全的食品不是由标准约束出来的，甚至也不是由法规规定出来的，更不是监管部门用仪器检测出来的，安全的食品是生产经营者用它的诚信，用它的义务，用它严格的管理生产出来的。

      所以食品安全出问题的第一责任人，就是生产经营者。很遗憾，我们的一些生产经营者，包括一些大企业，在一次又一次食品安全事故发生后，还是没有认识到他们是第一责任人，他们依然还是在采取着一些隐瞒、遮掩、躲避、规避的方式，试图抱着侥幸的心理蒙混过关。这种状况必须尽快改变。