政府电信监管的责任--消费者权益的保护

      （信息产业部电信研究院通信政策与管理所副总工程师 何霞）

　　在电信监管的历程中，政府对电信服务质量监管的内容和重点也是在不断调整的。在20世纪70～80年代，我国电信发展处于电信资源短缺，且垄断经营阶段，因此，政府的主要任务是加快基础设施建设满足用户的基本电信服务的需求；在20世纪90年代，由于引入了竞争机制和网络用户规模上升，促使电信运营商提高服务质量，且不断降低服务收费；进入21世纪，电信进入平稳增长阶段，多运营商、多业务竞争的市场格局已经初步形成，服务质量已成为企业发展的根本，运营商逐步重视提高质量。而且用户维权意识也不断提高，对整个社会的电信用户权益保护体系提出了挑战，因此，目前电信服务质量的监管重点已过渡到全方位的用户权益保护问题上。而从整个电信运营商的规范经营看，近2万家增值运营商中，某些不规范行为对消费者带来的危害更大，这将是政府很长一段时期监管工作的重点。

　　一、增值业务的发展及问题

　　随着电信业向信息服务大行业的转型，增值业务的地位日趋重要。2006年第一季度，增值业务收入延续良好的增长态势，同比增长达43.6%，占行业总收入的13.17%。但与此同时，增值市场上的侵犯消费者权益的问题仍较突出。电信用户申诉受理机构、政府网站、部长信箱2006年第一季度共受理电信用户关于电信服务的申诉3789人次，其中，电信用户对信息服务业务的申诉达到1386人次，居各类业务申诉之首。

　　较突出的投诉问题有两个方面：①政府监管体系处于完善之中，还有许多需要逐步解决的问题。②经营者的不规范经营行为。从第一方面讲，长期以来，政府监管的重点是基础电信业务的6家公司，而近两万家增值电信运营商由于是经营增值电信业务，属于放开管制的业务；且监管部门的监管能力也难以达到对他们的全方位监管；再有相关的法规也正在随着市场的发展而不断的完善之中。因此，就形成了法规、监管不到位的情况， 并且，更多的监管工作主要体现在集中整治和专项整治，而缺乏长效机制。

　　从第二方面来说，由于增值电信业务自身在经营中也存在很多问题。主要问题有以下几个：①信息服务中收费欠透明、含有不良信息内容、存在诱骗性业务宣传行为以及业务定制流程不规范等问题，侵害了广大用户的合法权益。②个别电信业务经营者单方面改变原有业务的经营模式，影响部分用户对该业务的正常使用。因此，在保持增值电信快速发展的同时，有必要进一步加强行业管理，尤其是资费管理。

　　二、政府如何保护消费者权益和规范经营行为

　　政府的责任有两大主要方面：①消费者权益的保护。②电信市场的规范经营问题。而后者的最终目的也是保护消费者的权益，是保证消费者福利最大化的一个方面。

　　1．消费者权益的保护

　　近年来，电信用户的维权意识在不断加强，他们通过人大、政协两会和媒体直接反映他们的意愿和不满，并且，政府监管也越来越呼应消费者的呼声，关注消费者的权益。例如，针对“神州行”和“如意通”业务以及固定市话业务由于企业不能提供通话详细清单，以致用户对账单费用提出质疑时企业没有有效证据，因而引起用户投诉的问题，信息产业部经多方协调和多次研究，终于使运营商能够向用户提供详单。另外，针对一些用户对信息台对引导音和菜单操作提示音计费、服务内容上存在误导用户消费问题的投诉，政府主管部门及时进行了处理，保护了消费者的权益。

　　信息产业部和省、自治区、直辖市电信管理机构依据《电信条例》及相关法规，负责对电信消费者的权益进行保护。近几年，信息产业部先后制定了“一个规范”，即《电信服务规范》，该标准是各电信业务经营者提供服务时应当执行的基本标准；“二个办法”即出台了《电信服务质量监督管理暂行办法》??中华人民共和国信息产业部6号令，它规定了电信管理机构如何对电信业务经营者提供的电信服务质量进行监督管理，以及出台了《电信用户申诉处理暂行办法》??中华人民共和国信息产业部7号令，规定了申诉受理机构如何处理用户在接受电信服务过程中与电信业务经营者发生的争议；“三个制度”即《电信服务质量通告制度》、《电信服务质量报告制度》、《用户满意度指数调查评价制度》。以这些法规为核心进行电信服务质量的监管。

　　除了制定相关法规之外，政府监管的重要工作是监督、检查法规的执行情况。其中，电信运营商的服务质量以及用户投诉是两个重要方面。目前，信息产业部和六大基础电信运营商每季度要公布电信服务质量的情况，内容涵盖每个季度信息产业部直接处理的电信用户申诉的情况、各基础电信业务经营者被申诉的情况、电信用户申诉的分类、申诉热点等内容。这已形成了一个制度，使社会各界对电信服务质量的情况有所了解。

　　近日，信息产业部电信管理局根据2006年一季度电信用户申诉受理情况，向存在服务质量问题、用户申告强烈的26家信息服务提供商，发出书面服务质量问题限期整改通知书；同时责成相关通信管理局组织4家地方性信息服务提供商整改，以全面贯彻落实《电信服务规范》、《关于规范短信息服务有关问题通知》及《关于治理当前电信服务热点问题的指导意见》，为用户提供健康满意的电信消费环境。

　　2．电信市场的规范经营问题

　　在《电信条例》中规定，电信用户有权自主选择使用依法开办的各类电信业务；电信业务经营者提供的电信服务达不到国家规定的电信服务标准或者其公布的企业标准的，或者电信用户对交纳电信费用持有异议的，电信用户有权要求电信业务经营者予以解决。

　　目前，主要是通过集中治理和专项整治来不断规范经营。

　　（1）集中治理信息服务市场

　　集中治理信息服务市场已成为规范电信市场的重点内容之一 。2006年，信息产业部将在3个方面集中治理信息服务市场：①开展对利用手机短信息进行违法犯罪行为的专项治理。将适时颁布《通信短信息服务管理办法》，在总结2005年治理违法短信工作阶段性成果的基础上，联合有关部门启动打击非法制造和销售短信群发装置的专项行动。同时，针对社会影响最坏、广大用户反映最强烈的短信息类型，开展教育警示和遏制打击相结合的综合治理工作。②加强移动信息服务治理工作。将以规范和治理不良移动信息为切入点，监督、指导相关基础电信运营企业加强移动通信网络接入和传输管理，要求移动信息服务经营者落实企业信息安全管理责任制，强化产业链各环节的信息安全责任意识，组织开展行业自律，建立健全移动不良信息治理机制，有效净化移动通信网上的违法和不良信息内容。③部署开展电话用户实名登记工作。将以“构建个人信用体系，服务诚信社会”为目标，适时施行电话用户实名登记制度，督促电信运营企业采取有效措施，对未登记或登记信息不全面、不真实的电话用户开展实名补登记工作，为追查短信欺诈，遏制色情、垃圾广告，散布谣言等各种不良和违法短信息传播和蔓延，做好基础工作。

　　（2）互联网接入市场的专项治理工作

　　信息产业部即将启动互联网接入服务市场专项治理工作。将抓住互联网接入和传输环节，严格落实谁经营谁负责原则，加强对互联网接入服务提供商的行业管理，于2006年6～10月在全国范围组织开展以主机托管、虚拟主机为重点的互联网接入服务市场专项治理，加强网站备案管理，提高网站备案率、准确率，从源头上加强管理。

　　（3）增值业务的收费问题是整改的核心

　　按照相关管理规定如《电信服务规范》、《关于规范短信息服务有关问题的通知》、《关于规范增值电信业务代理收费行为的通知》的要求，对企业的执行情况进行检查，确保各项规范性要求得以落实。

　　近期，申诉大多集中在收费争议方面，其中移动电话用户的短信类业务收费问题仍然占较大比例。如未订制短信却产生费用、订购容易退订难甚至取消订制后仍然收费、企业不明码标价或标价与实际收费不一致等。

　　对短信服务业务问题，2004年4月中旬信息产业部已经出台《关于规范短信息服务有关问题的通知》，针对短信业务市场准入、订制申请、服务提供、方便退订、收费透明化、投诉处理、违规处罚等各个环节，提出了具体规范性要求，并要求各相关单位在全国范围内进行自查自纠。

　　三、完善增值业务长期、有效的监管机制

　　短期来说，集中整治和专项整治是个有效的手段，但是建立长效机制则更为重要，以保证整个电信市场规范有效的发展，这就需要我们完善法规、改进监管、发挥各界的力量、加强消费者维权的教育等。

　　1．不断提高监管能力

　　消费者权益保护是政府部门从代表最广大人民群众根本利益的角度所要关注的焦点。目前电信网络的发展、新业务的增加、用户数的增加，使消费者对电信服务提出了更高的要求，同时，由于服务代理商不断涌现和增多，运营商对服务质量的管理难度也在加大。而由于电信服务质量具有明显的时间特点，每一个节日到来之即，势必会由于业务量的增加，使电信服务有更大的难度。同时，消费者对电信服务质量的要求也越来越高，这也是通信行业市场化的必然结果。这些对政府监管提出了更高的要求，对运营商的服务质量提出了更大的挑战。

　　因此，政府还将进一步加强监管，运营商提供服务的手段和方法也必须不断成熟和改进。虽然，在政府的干预下，一些服务质量中的问题也已基本得到解决，但是监管任务仍然很重，仍需要运营商进一步规范其行为，尤其是增值电信运营商的经营行为。

　　2．完善现行的法规与管理

　　为相关违规行为制定明确的处罚措施，可考虑对一周内、一个月内或一年内累计接到一定数量投诉的短消息信息服务经营者处以暂停被代理收费直至停止被代理收费、吊销经营许可证的处罚；增加部分保证消费者知情权的规范措施，如要求电信业务经营者向用户出具的收费单据不仅要载明当月收费和代收费的项目和金额，还要载明用户下月定制的收费和代收费服务项目和收费金额。

　　3．加强消费者维权教育

　　编写消费者维权指导手册，通过信息产业部网站、消费者协会、电信运营商营业厅、银行代收费营业厅等向用户宣传，帮助用户提高防范意识和维权技巧。

　　4．政府监管、企业自律、社会监督共同解决

　　针对消费者权益保护问题，政府一直遵循着“政府监管、企业自律、社会监督”的原则。具体地说，政府在监管时增加了技术手段和科学方法，增强了监管的科学性，现在我们已经能做到对电信用户投诉统计、用户满意度调查，具有科学的统计方法。企业自律上，除了企业本身自律，还要利用企业协会作为中介组织，成为政府与企业之间的桥梁，现在多个省市的电信运营企业签署行业自律公约，企业协会不但协助企业提高内部管理水平，还帮助企业建立起了信用体系，为企业提供咨询服务。在社会监督上，我们充分发挥电信用户委员会的作用，这次贯穿全年的‘评优帮差’活动就是信息产业部行风办与全国电信用户委员会联合组织的，用户委员会的社会监督作用，帮助政府理清了监管思路。

　　消费者权益保护是长效机制，实际上我们仍然要不断地按照消费者权益保护的法规要求，使服务市场的法律制度不断健全。消费者权益保护是长期的工作，2006年，仍然要以“企业自律、政府监管、社会监督”为方针，具体通过不同的方法，继续适时地推出其他相应的活动，用一条主线将全年的工作串起来，以保证电信服务质量能大幅度提高，消费者权益获得保护。